Tài chính công là gì? Các bài nghiên cứu khoa học liên quan

Khái niệm tài chính công

Tài chính công là lĩnh vực nghiên cứu các hoạt động thu, quản lý và chi tiêu nguồn lực tài chính của nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội. Nó phản ánh cách chính phủ huy động và phân phối nguồn lực để cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công, đồng thời duy trì ổn định kinh tế và tăng cường phúc lợi cộng đồng. Tài chính công không giới hạn trong phạm vi ngân sách trung ương mà còn bao gồm hoạt động tài chính của chính quyền địa phương, các quỹ công và các tổ chức thuộc khu vực công.

Hoạt động của tài chính công mang tính bắt buộc, phi lợi nhuận và chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của pháp luật. Các quyết định trong lĩnh vực này thường hướng tới tối ưu hóa lợi ích xã hội thay vì tối đa hóa lợi nhuận, qua đó đảm bảo mọi người dân đều được tiếp cận các dịch vụ cơ bản như giáo dục, y tế, hạ tầng và an sinh xã hội. Sự khác biệt giữa tài chính công và tài chính tư nhân thể hiện rõ nhất ở mục tiêu, cơ chế vận hành và trách nhiệm giải trình.

Tài chính công là trụ cột của quản trị quốc gia và là thước đo sức khỏe tài khóa của một nền kinh tế. Một hệ thống tài chính công ổn định dựa trên các yếu tố như nguồn thu bền vững, chi tiêu hiệu quả và minh bạch, cùng khả năng quản lý nợ công an toàn. Nhiều tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới và IMF cung cấp các chuẩn mực giúp đánh giá và cải thiện hệ thống tài chính công ở từng quốc gia.

Các thành phần chính của tài chính công

Cấu trúc của tài chính công gồm ba thành phần lớn: thu ngân sách nhà nước, chi ngân sách và cân đối ngân sách. Ba thành phần này liên kết chặt chẽ với nhau, tạo thành vòng chu chuyển tài khóa của chính phủ. Thu ngân sách là cơ sở để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và cung cấp dịch vụ công, trong khi chi ngân sách là công cụ hiện thực hóa các mục tiêu kinh tế và xã hội. Cân đối ngân sách phản ánh mức độ lành mạnh của hệ thống tài khóa thông qua so sánh giữa thu và chi.

Thu ngân sách bao gồm thuế, phí, lệ phí, thu từ tài sản và vốn của nhà nước, viện trợ không hoàn lại và vay nợ. Trong đó, thuế là nguồn chủ đạo do tính ổn định và khả năng điều tiết hoạt động kinh tế. Chi ngân sách được chia thành chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ và chi viện trợ. Mỗi nhóm chi đều có tác động khác nhau tới tăng trưởng kinh tế, việc làm và phúc lợi xã hội.

Cân đối ngân sách là chỉ tiêu quan trọng để đánh giá khả năng điều hành tài khóa. Khi tổng chi vượt tổng thu, ngân sách rơi vào tình trạng thâm hụt và chính phủ phải tìm nguồn bù đắp, thường thông qua vay nợ trong nước hoặc quốc tế. Ngược lại, thặng dư ngân sách cho phép chính phủ bổ sung quỹ dự trữ tài chính hoặc đầu tư thêm cho các dự án phát triển. Bảng dưới đây minh họa các thành phần cơ bản của ngân sách nhà nước:

Thành phần	Nội dung	Ví dụ
Thu ngân sách	Thuế, phí, tài sản công, vay nợ	Thuế VAT, thuế thu nhập, trái phiếu chính phủ
Chi ngân sách	Chi thường xuyên, chi đầu tư, chi trả nợ	Lương công chức, xây dựng đường sá, trả nợ ODA
Cân đối ngân sách	Thặng dư hoặc thâm hụt	Thâm hụt do tăng chi đầu tư công

Vai trò của tài chính công trong nền kinh tế

Tài chính công giữ vai trò điều tiết vĩ mô thông qua việc tác động trực tiếp đến tổng cầu của nền kinh tế. Khi nền kinh tế suy thoái, chính phủ có thể tăng chi công hoặc giảm thuế để kích thích tiêu dùng và đầu tư. Ngược lại, trong giai đoạn tăng trưởng nóng hoặc lạm phát cao, nhà nước có thể giảm chi hoặc tăng thuế để ổn định kinh tế. Từ góc độ phát triển dài hạn, tài chính công định hình cơ cấu kinh tế thông qua phân bổ nguồn lực vào các ngành chiến lược.

Với vai trò phân phối lại thu nhập, tài chính công góp phần thu hẹp khoảng cách giàu nghèo và đảm bảo cơ hội tiếp cận dịch vụ công bằng cho toàn dân. Các khoản chi an sinh xã hội, trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ y tế và giáo dục giúp nâng cao chất lượng cuộc sống và ổn định xã hội. Thuế thu nhập cá nhân lũy tiến và thuế tài sản là các công cụ phổ biến nhằm điều chỉnh phân phối thu nhập.

Tài chính công cũng thúc đẩy tăng trưởng thông qua đầu tư vào hạ tầng, công nghệ, đổi mới sáng tạo và năng lượng. Các khoản đầu tư này tạo ra nền tảng cho khu vực tư nhân phát triển, từ đó nâng cao năng suất và khả năng cạnh tranh quốc gia. Vai trò của tài chính công đặc biệt quan trọng trong những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đủ động lực đầu tư, chẳng hạn giao thông, giáo dục công và môi trường.

• Điều tiết vĩ mô
• Phân phối lại thu nhập
• Đầu tư phát triển
• Ổn định xã hội

Thuế và hệ thống thu ngân sách

Thuế là công cụ cốt lõi của tài chính công nhằm huy động nguồn thu ổn định, bền vững cho nhà nước. Thuế bao gồm các nhóm chính như thuế trực thu, thuế gián thu và thuế tài sản. Thuế trực thu đánh vào thu nhập của cá nhân và doanh nghiệp, trong khi thuế gián thu đánh vào tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ. Thuế tài sản thường bao gồm thuế đất đai và thuế thừa kế, góp phần hạn chế tích tụ tài sản quá mức.

Hệ thống thuế hiệu quả là hệ thống đảm bảo tính công bằng, trung lập và dễ tuân thủ. Công bằng thể hiện ở việc người có thu nhập cao đóng góp nhiều hơn, hoặc hoạt động gây tác động tiêu cực đến xã hội phải chịu thuế tương ứng. Trung lập nghĩa là thuế không làm méo mó hành vi kinh tế hoặc gây cản trở cạnh tranh. Tính dễ tuân thủ giúp giảm chi phí quản lý thuế và tăng hiệu quả thu ngân sách.

Nhiều tổ chức quốc tế như OECD và IMF đưa ra các hướng dẫn cải cách hệ thống thuế theo chuẩn mực quốc tế. Các chủ đề được quan tâm bao gồm thuế đối với nền kinh tế số, thuế carbon để ứng phó biến đổi khí hậu và điều chỉnh thuế tối thiểu toàn cầu đối với các tập đoàn đa quốc gia. Các nguồn thông tin có thể tham khảo tại OECD Tax và IMF Tax Policy.

Chi tiêu công và quản lý ngân sách

Chi tiêu công là việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính do nhà nước huy động để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Chi tiêu công bao gồm cả chi thường xuyên (lương, trợ cấp, vận hành bộ máy hành chính) và chi đầu tư phát triển (hạ tầng, giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học). Cấu trúc chi tiêu hợp lý thể hiện rõ mức độ ưu tiên của nhà nước trong từng giai đoạn phát triển.

Quản lý ngân sách hiện đại không chỉ dừng ở việc lập và thực hiện kế hoạch thu - chi mà còn tập trung vào quản trị theo kết quả. Các chính phủ ngày càng áp dụng mô hình ngân sách theo kết quả (results-based budgeting), trong đó các khoản chi phải gắn với mục tiêu cụ thể, đo lường được, và có đánh giá tác động. Điều này góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và trách nhiệm giải trình của các đơn vị sử dụng vốn công.

Để cải thiện chất lượng quản lý chi tiêu công, nhiều quốc gia sử dụng khung đánh giá như PEFA Framework, vốn cung cấp bộ tiêu chí đo lường hiệu quả tài chính công ở các khía cạnh: minh bạch, dự báo ngân sách, kiểm toán, kiểm tra nội bộ và phân cấp tài khóa. Dưới đây là bảng mô tả một số mục chi ngân sách cơ bản và vai trò của chúng:

Loại chi	Mục tiêu	Ví dụ
Chi thường xuyên	Vận hành bộ máy và cung cấp dịch vụ cơ bản	Lương giáo viên, chi bảo trì bệnh viện công
Chi đầu tư	Phát triển hạ tầng, tăng năng lực nền kinh tế	Xây dựng đường cao tốc, nhà máy xử lý nước
Chi an sinh	Bảo vệ nhóm yếu thế, ổn định xã hội	Trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ người khuyết tật

Nợ công và quản lý nợ

Nợ công là khoản nợ mà chính phủ vay từ trong hoặc ngoài nước để tài trợ cho chi tiêu vượt quá thu ngân sách. Việc vay nợ giúp nhà nước duy trì đầu tư công trong bối cảnh nguồn thu bị hạn chế, đặc biệt trong giai đoạn kinh tế suy giảm. Tuy nhiên, nợ công cần được quản lý chặt chẽ để tránh gánh nặng tài khóa kéo dài hoặc rủi ro vỡ nợ.

Mức độ an toàn của nợ công được đánh giá qua các chỉ tiêu như tỷ lệ nợ công/GDP, tỷ lệ trả nợ so với thu ngân sách, kỳ hạn vay và lãi suất bình quân. Một chiến lược quản lý nợ bền vững đòi hỏi sự minh bạch, kiểm soát rủi ro lãi suất, tỷ giá và tăng cường năng lực quản lý danh mục nợ. Các quốc gia thường thiết lập cơ quan quản lý nợ riêng biệt, độc lập với các đơn vị vay vốn.

Ngân hàng Thế giới và IMF khuyến nghị các nước áp dụng công cụ Debt Management Performance Assessment (DeMPA) để tự đánh giá hệ thống quản lý nợ công. Đây là cơ sở quan trọng để thiết kế chiến lược huy động vốn dài hạn, cân bằng rủi ro và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia.

Chính sách tài khóa

Chính sách tài khóa là tập hợp các biện pháp của chính phủ về thuế, chi tiêu và vay nợ nhằm đạt các mục tiêu kinh tế vĩ mô như tăng trưởng, việc làm, ổn định giá cả và phân phối lại thu nhập. Có hai loại chính sách tài khóa phổ biến: mở rộng và thắt chặt. Chính sách mở rộng bao gồm tăng chi hoặc giảm thuế để kích thích tổng cầu, trong khi chính sách thắt chặt là giảm chi hoặc tăng thuế để kiềm chế lạm phát hoặc điều chỉnh thâm hụt ngân sách.

Hiệu quả của chính sách tài khóa phụ thuộc vào khả năng điều phối với chính sách tiền tệ và điều kiện thị trường. Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu nhiều biến động, chính sách tài khóa cần linh hoạt, phản ứng kịp thời với cú sốc như đại dịch, khủng hoảng tài chính hoặc thiên tai. Đồng thời, nó cũng cần định hướng dài hạn để đảm bảo tính bền vững tài khóa.

Nhiều chính phủ hiện nay đang tích hợp các mục tiêu phát triển bền vững, xanh hóa ngân sách và số hóa tài khóa trong chiến lược dài hạn. Việc chuyển từ chi tiêu ngắn hạn sang đầu tư công có giá trị cao và hiệu quả lâu dài là xu hướng được khuyến khích bởi IMF và OECD.

Minh bạch và giám sát tài chính công

Minh bạch tài chính công là điều kiện tiên quyết để nâng cao hiệu quả chi tiêu, hạn chế tham nhũng và tăng niềm tin của công chúng vào chính phủ. Minh bạch bao gồm công khai ngân sách, thông tin chi tiết về thu – chi, báo cáo kiểm toán và tiếp cận thông tin ngân sách ở cả cấp trung ương và địa phương.

Giám sát tài chính công có thể được thực hiện bởi các cơ quan lập pháp, kiểm toán nhà nước, tổ chức xã hội và công dân. Càng nhiều bên tham gia giám sát, hệ thống tài chính công càng có khả năng tự điều chỉnh và phòng ngừa sai phạm. Một số quốc gia còn áp dụng ngân sách công dân (citizen budget) – bản tóm tắt dễ hiểu để người dân theo dõi quá trình lập và sử dụng ngân sách.

Chỉ số Minh bạch Ngân sách (Open Budget Index – OBI) do tổ chức IBP công bố hằng năm là công cụ đánh giá mức độ công khai ngân sách của hơn 100 quốc gia. Chỉ số này đo lường qua các tiêu chí như mức độ công khai tài liệu, sự tham gia công chúng và năng lực giám sát độc lập.

Xu hướng và thách thức hiện nay

Tài chính công đang chịu nhiều sức ép từ các vấn đề toàn cầu như già hóa dân số, chi phí y tế tăng cao, khủng hoảng khí hậu và bất bình đẳng thu nhập. Ngoài ra, nền kinh tế số và toàn cầu hóa tài chính đang thay đổi cơ cấu thu ngân sách, đặt ra yêu cầu cải cách sâu rộng trong cả thuế và chi tiêu công.

Đại dịch COVID-19 là một cú sốc tài khóa lớn, khiến thâm hụt ngân sách và nợ công tăng mạnh ở hầu hết các nền kinh tế. Nhiều nước phải áp dụng chính sách tài khóa mở rộng trong thời gian dài để phục hồi kinh tế, từ đó làm dấy lên lo ngại về tính bền vững tài khóa trong tương lai. Việc thiết lập “các quy tắc tài khóa” linh hoạt và cơ chế đánh giá trung hạn là giải pháp được khuyến nghị.

Chuyển đổi sang tài chính công xanh, tích hợp chi tiêu chống biến đổi khí hậu và phát triển bền vững là xu thế toàn cầu. Nhiều nước bắt đầu áp dụng “ngân sách khí hậu” (climate budget tagging) và phát hành trái phiếu xanh để huy động vốn cho các dự án giảm phát thải và thích ứng khí hậu.

Tài liệu tham khảo

1. Musgrave, R. A., & Musgrave, P. B. (1989). Public Finance in Theory and Practice. McGraw-Hill.
2. International Monetary Fund (IMF). Fiscal Policies Overview.
3. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Public Budgeting and Finance.
4. World Bank. Public Financial Management.
5. PEFA Secretariat. (2020). PEFA Framework 2020. https://www.pefa.org/
6. International Budget Partnership. Open Budget Survey.
7. World Bank. Debt Management.